La integración entre la Comunidad Europea y el MERCOSUR
En ocasión del Módulo 2008 Jean Monnet “El Camino Europeo Hacia la Integración: Lecciones de una Experiencia” organizado por la Universidad Nacional de Tres de Febrero, se desarrolló el tema de cuáles son los elementos comunes entre la Unión Europea y el MERCOSUR que colaboran a facilitar y profundizar un trabajo conjunto futuro.
Partiendo de esta premisa, elaboré un trabajo que se presentará en cuatro entregas que consiste en realizar una reflexión acerca de los vasos comunicantes como una vía para la construcción de una relación estratégica bi-regional con beneficios mutuos para ambas partes.
Dentro de este contexto y asumiendo que, efectivamente, existen vasos comunicantes entre Europa y América Latina, el objetivo será examinar el Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y el MERCOSUR como un instrumento de profundización de las relaciones bi-regionales. Se realizará una breve descripción de los principales puntos del Acuerdo, se reflexionará acerca de las ventajas y puntos débiles del mismo como instrumento de integración y como último paso se analizarán las posibles causas de la utilización o no de dicho instrumento para la profundización de los procesos de integración, entendidos como el crecimiento de interacciones políticas, económicas y sociales mutuas.
El Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y el MERCOSUR. Parte I
La Unión Europea y el MERCOSUR son espacios geográficos donde existe la posibilidad de un aprendizaje mutuo, fruto del intercambio de experiencias y de un bagaje histórico y cultural común. En tal sentido, el Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y el MERCOSUR, significa un avance considerable. Firmado el 15 de diciembre de 1995 y con entrada en vigor el 1° de julio de 1999, dicho Acuerdo abarca diferentes áreas de vital importancia para la integración bi-regional: un diálogo político, temas de relevancia tanto económicos como comerciales y cooperación.
La celebración de este Acuerdo surge luego de un trabajo previo, cuyo fruto fue la celebración de Acuerdos Bilaterales con Brasil, Paraguay, Uruguay y Argentina. Su objetivo: reforzar las relaciones entre las dos partes y preparar las condiciones que permitieran la creación de una asociación interregional. Como descrito en el párrafo anterior, el Acuerdo, fundado sobre los principios democráticos y los derechos fundamentales, cubre los ámbitos del comercio, la economía y la cooperación, así como otros ámbitos de interés común. Reafirma la voluntad de mantener el proceso de negociación bi-regional y el logro de sus objetivos e institucionaliza la cooperación y el diálogo político entre ambos bloques. Tal como se encuentra plasmado en su Artículo 2, el objetivo principal es “el fortalecimiento de las relaciones existentes entre las Partes, y la preparación de las condiciones para la creación de una Asociación Interregional" [1]. Ya a partir del Preámbulo se reconoce la existencia de vasos comunicantes entre la Unión Europea y el MERCOSUR, admitiendo que se evidencian “profundos lazos históricos, culturales, políticos y económicos que los unen y la inspiración en valores comunes a sus pueblos”[2]
Por consiguiente, se evidencian algunos puntos en cuanto a integración que vale la pena resaltar, dado que son de actualidad y muestran que en esta materia existen tópicos en común que podrían converger en un camino conjunto:
1. la consideración de los “procesos de integración regional como instrumentos de desarrollo económico y social que facilitan la inserción internacional de sus economías y, en definitiva, promueven el acercamiento entre los pueblos y contribuyen a una mayor estabilidad internacional”[3] .
2. la voluntad por “mantener y reforzar las reglas de un comercio internacional libre de conformidad con las normas de la Organización Mundial de Comercio, y subrayando, en particular, la importancia de un regionalismo abierto.”[4]
3. la consideración de que la UE y el MERCOSUR desarrollaron experiencias específicas en materia de integración regional de las que pueden beneficiarse mutuamente en el proceso de fortalecimiento de sus relaciones recíprocas de acuerdo con sus propias necesidades.
"La cooperación entre las Partes estará orientada a apoyar los objetivos del proceso de integración del MERCOSUR y abarcará todos los ámbitos del presente Acuerdo", dice el primer párrafo del Artículo 18 del título dedicado al fortalecimiento de la integración.
[1] Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y sus estados miembros y el Mercado Común del Sur y sus estados partes, Articulo 2, Objetivos y ámbitos de aplicación, Punto 1.
[2] Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y sus estados miembros y el Mercado Común del Sur y sus estados partes, Preámbulo.
[3] Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y sus estados miembros y el Mercado Común del Sur y sus estados partes, Preámbulo.
[4] Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y sus estados miembros y el Mercado Común del Sur y sus estados partes, Preámbulo.
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El Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y el MERCOSUR. Parte II
El Acuerdo Marco Interregional se destaca por ser muy flexible, de vigencia indeterminada y de sencilla ampliación si las dos partes lo desean. Este no es un tema menor, ya que si una de las partes considera que la otra no satisface sus obligaciones, puede adoptar las medidas convenientes. Además, este hecho le otorga un carácter de libertad a las partes para actuar y, lo que es más importante, para interactuar en procesos de interés mutuo y con miras al futuro.
En el plano institucional se considera la creación de un Consejo de Cooperación, una Comisión Mixta y una Subcomisión Comercial que abarcará temas relacionados a industria, servicios y normas técnicas. El Artículo 4 se refiere al ámbito comercial y a la progresiva liberalización del comercio para determinadas ramas, en conformidad con la Organización Mundial del Comercio. Se trata de un tema importante, ya que una de sus características fundamentales es la articulación en los temas en compatibilidad con las iniciativas de liberalización comercial conjunta con las normas de la OMC. Sin perjuicio de esto, es en los temas agrícolas donde más afecta esta conformidad, ya que este criterio prevalecerá hasta la finalización de la Ronda de Doha.
Los Artículos 10 al 22 se refieren al área de la cooperación económica y técnica para el fortalecimiento de la integración en el MERCOSUR. Por tal motivo, se establece un trabajo estrecho con el objetivo de incrementar la competitividad internacional, fomentar el desarrollo tecnológico y mejorar las condiciones para la generación de empleos de calidad. Existen iniciativas interesantes que apuntan directamente al MERCOSUR a través de asistencia técnica, en sistemas de intercambio de información, capacitación y en la realización de estudios y proyectos conjuntos. Todas estas acciones incluyen al sector privado como actor clave para el éxito de este trabajo. En la cooperación en materia agroalimentaria e industrial el énfasis está puesto en las políticas de calidad.
Un espacio importante del acuerdo fue dedicado a la cooperación en materia aduanera, donde las partes se comprometen a consolidar el marco jurídico de sus relaciones comerciales y a armonizar sus políticas y procedimientos aduaneros respectivos. Estos procedimientos apuntan a simplificar y facilitar el flujo comercial interregional. Adicional a este punto, el texto del Acuerdo Marco determina el compromiso del MERCOSUR y la UE de concluir un Protocolo de cooperación Aduanera en un futuro cercano.
Se establece un diálogo político de carácter regular que tiene como fin el progreso hacia el establecimiento de una asociación regional. En este sentido, el objetivo es llegar a una concertación más estrecha sobre cuestiones bi-regionales y multilaterales, a través de la coordinación de las posiciones respectivas en los foros internacionales pertinentes.
En educación, las partes pretenden mejorar la enseñanza en materia de integración regional en lo que se refiere a la juventud, la formación profesional y la cooperación inter-universitaria e inter-empresas. Se tiende a favorecer los lazos entre entidades especializadas, los acuerdos entre centros de formación y la organización de encuentros entre organismos de enseñanza. La comunicación, la información y la cultura se detallan como áreas donde resulta fundamental el conocimiento mutuo y el refuerzo de los lazos históricos existentes.
La Cooperación en materia de propiedad intelectual plasmada en el Título 2 del Artículo 9 forma una parte muy importante de los principios básicos de la futura asociación interregional. Según el Acuerdo "las Partes acuerdan cooperar en materia de propiedad intelectual con el fin de fomentar las inversiones, la transferencia de tecnología, los intercambios comerciales y todo tipo de actividades económicas conexas, así como prevenir distorsiones" . Adicional a esto “la propiedad intelectual abarcará entre otros, los derechos de autor y derechos conexos, marcas de fábrica o de comercio, indicaciones geográficas y denominaciones de origen, dibujos y modelos industriales, patentes, esquemas de topografía de los circuitos integrados"[1] .
El Título III dedicado a la cooperación económica pone pautas para la cooperación empresarial, fomento de inversiones, cooperación en sectores de ciencia y tecnología, energía, transporte, telecomunicaciones e informática y protección del medio ambiente.
Así, por ejemplo, el documento prevé abarcar temas tan diversos como el impulso a la cooperación entre las PyMEs, el apoyo al desarrollo del entorno jurídico que favorezca la inversión entre las partes, la utilización racional de recursos energéticos y la conclusión de acuerdos específicos de interés común para modernizar la infraestructura de transporte, alentar trabajos científicos, de telecomunicaciones y de protección del medio ambiente.
[1] Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y sus estados miembros y el Mercado Común del Sur y sus estados partes, Preámbulo.
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El Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y el MERCOSUR. Parte III
Luego de esta breve descripción del Acuerdo se observa que, evidentemente, la puesta en vigencia del Acuerdo Marco implica la preparación de un espacio específico interregional, donde los modelos de desarrollo y los valores definidos en materia de la sociedad y de la persona adquieren una importancia fundamental.
De esta descripción se desprende que para la Unión Europea parece relevante tener un socio estratégico en el sistema internacional y para ello resultan importantes determinados principios vinculados a los derechos humanos, el estado de derecho, el funcionamiento democrático, el pluralismo de la sociedad civil y el modelo de sociedad. Como esos principios se entroncan con las prioridades y las definiciones en las políticas de cooperación, culturales y educativas, los actores de la sociedad civil pasan a tomar un papel preponderante. En consecuencia, queda demostrado que la cooperación pasa a depender más de los propios actores, que a su vez están asimilando los efectos de este nuevo escenario internacional. Fiel reflejo de esto son aquellos puntos del Acuerdo que hacen hincapié en la cultura, la educación, el respeto a los derechos humanos y los lazos históricos.
No debemos perder de vista el peso relativo que tiene la Unión Europea para el MERCOSUR: lógicamente todo bloque de integración aspira a tener vínculos comerciales con Europa, cuando no es demasiado evidente la importancia que para esta última podrían tener los países del MERCOSUR como bloque al momento de negociar. Sin perjuicio de esto, las reglas de juego pueden modificarse en el futuro y transformar al MERCOSUR en un actor mundial con un papel protagónico, por ejemplo, en materia de alimentos o energías alternativas.
Además, resulta casi evidente destacar que existen diferencias en el grado de desarrollo económico entre ambos bloques y que las mismas repercuten al momento de negociar. Para el MERCOSUR, negociaciones en temas como el agrícola son especialmente sensibles y en varias oportunidades se convirtieron en decepciones, por llamarlo de alguna manera, dado que las expectativas no se han visto cubiertas. Por supuesto que la reciprocidad en concesiones comerciales no es un tema menor y se convierte también en una traba al momento de una aproximación estratégica.
En mi opinión, para que el Acuerdo Marco sea efectivo, resulta necesario confrontar necesidades culturales y étnicas, comparar diferencias y rasgos en común de forma tal de llegar a un desarrollo conjunto donde el ver la necesidad y la oportunidad en el otro sea una veta para afianzar el vínculo. De esta forma, los vasos comunicantes actualmente existentes entre los dos espacios regionales -en aspectos religiosos, culturales, históricos- podrán verse fortalecidos en el caso de que se activase el instrumental existente en el Acuerdo Marco.
Desde mi punto de vista, tanto la Unión Europea como el MERCOSUR podrían extraer ventajas de la profundización de los vasos comunicantes. Para la UE, el fortalecimiento de las relaciones con el MERCOSUR posibilitaría una aproximación a la región de mayor desarrollo de América del Sur, que por otra parte cuenta con superior presencia europea de flujos comerciales, culturales y educativos, definiría un canal diferenciado de cooperación entre actores de la sociedad civil de ambos bloques, que, al fin y al cabo son lo que colaboran a través de sus raíces y rasgos heredados a demostrar la presencia de los vasos comunicantes. Para el MERCOSUR una intensificación en las relaciones permitiría un acercamiento al desbloqueo del tema agrícola que es un asunto pendiente, asentaría al bloque frente a diferentes instancias internacionales y posibilitaría otorgar mayor flexibilidad y diversidad.
Por otra parte, a pesar de que existe una disposición básica para avanzar en la dirección de una asociación estratégica entre la UE y el MERCOSUR, diversos temas que repercuten en sectores y actores diferentes condicionan la perspectiva de avance en la misma. De esta forma, otras prioridades asumidas por los dos bloques, o bien el énfasis marcado por algunos países, colaboran a obstruir o a veces a retardar la aproximación estratégica entre las dos regiones. La seguridad estratégica es una de prioridades en materia de relaciones internacionales, por tal motivo, las definiciones de política y los principios de acción adoptados, pautarán las posibilidades y dificultades de una interacción. Hay que tener en cuenta que en cada uno de los dos bloques regionales se plantean diferentes opciones, prioridades y lógicas que incidirán en cada uno de los procesos y por ende en la orientación que tengan las relaciones entre ambos bloques.
No menos importante en este aspecto es la cuestión de los límites: ¿con qué criterio se establecen? Habrá que considerar la intensidad de la interacción y en qué medida lo que le ocurre a un bloque regional le afecta al otro. Por otra parte, resulta fundamental destacar la importancia que presentan la orientación y definición de las políticas frente a la globalización. Dicho en otras palabras: no puede perderse de vista que los niveles de respuesta estratégica a una realidad globalizada manifiestan diferentes énfasis y prioridades en ambos bloques.
La opción de utilizar el potencial del Acuerdo Marco Interregional de 1995 es, desde mi punto de vista, altamente ventajosa. Contiene puntos claros que de tenerse en cuenta permitirían avances concretos hacia una integración bi-regional más profunda. Sin lugar a dudas, las posibilidades de una asociación estratégica para ambos bloques se dan en un contexto marcado por el papel que las regiones puedan desarrollar dentro de un mundo globalizado. Dentro de esta lógica, el Acuerdo Marco debería significar un instrumento válido para avanzar en el camino aún no recorrido. Ahora bien, estimo que no menos importante es la siguiente observación: si este instrumento existe, fue firmado y entró en vigor, ¿por qué no se utiliza?
La respuesta a este interrogante, en la parte IV de este trabajo...
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El Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y el MERCOSUR. Parte IV
La respuesta a este interrogante podemos encontrarla en una cuestión que parece simple, pero que esconde detrás decisiones profundas y voluntades políticas que provocan que, ante la existencia de un Acuerdo muy avanzado en términos de temas y contenidos, no se lo considere al momento de negociar como una vía de profundización de los vasos comunicantes para avanzar a un estadio de integración mayor. La atracción hacia el status quo es demasiado grande.
Este “estado del momento”, tal la definición de status quo, mantiene un equilibrio más o menos duradero, a pesar de existir las herramientas para cambiar y, más aún, evolucionar del estado actual a un momento de integración más intenso sin necesidad de firmar nuevos acuerdos, simplemente utilizando un instrumento que para varios cayó en el olvido por el simple hecho de no utilizarse. No tengo dudas de que en la firma del Acuerdo Marco Interregional prevalece la voluntad política de tener una asociación y el principio fundamental de fortalecer lazos, que tienen inicio en el pasado histórico y que sería un real desperdicio no aprovechar para colaborar a la integración internacional.
Ningún funcionario político se atrevería a reconocer que se inclina hacia un escenario de statu quo, pero en ciertas ocasiones las palabras sobran: prueba de esta afirmación es la existencia del Acuerdo Marco y como si esto fuera poco, su no utilización demuestra que para muchos es más conveniente o quizás más “cómodo”, por decirlo de una manera simple, dejar las piezas del juego tal como están distribuidas en el tablero. Al MERCOSUR se le plantea un dilema claro: para avanzar en el tema de integración internacional, la Unión Europea, como es lógico, le pide que tome en serio lo que se estableció como Mercado Común del Sur. Por otra parte y sin perjuicio de esto, abrir mercados podría significar, tanto como para un bloque como para el otro, más problemático que ventajoso.
La consideración del Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y el MERCOSUR como instrumento existente podría resultar todavía más útil tomando como punto de partida el hecho de que estamos atravesando una crisis mundial coyuntural. Inmersos en un contexto de cambio profundo resulta aún más provechoso realizar un balance y sacar conclusiones, entendiendo esta crisis como una posibilidad de cambio y oportunidad. El énfasis en tal sentido debería colocarse en el incremento de contactos y proyectos comunes en la capacitación y armonización de políticas respectivas de los países que integran el MERCOSUR y la Unión Europea, en el intercambio continuo de informaciones y en la conclusión de acuerdos sectoriales específicos en miras de un objetivo concreto: la profundización de las ventajas de los vasos comunicantes.
